摘要：本文着重从分析当前北斗卫星导航应用市场面临的几个突出问题着手，从统一协调机制、规范产业发展、引导示范应用、完善基础等方面就国家政策层面提出了对策思考，最后作者从提高认识、加强统筹、创新模式三个方面对北斗卫星导航应用科学发展提出了建议，较全面地对北斗应用发展方向、方式等进行了阐述。
关键词：北斗卫星导航 应用政策   思考建议


随着北斗二号卫星导航系统的开通运行，ICD接口文件公布，承诺全面开放服务，被普遍解读为北斗系统全面应用的开端，在国内外产生了较大影响。加之各类媒体、协会、行业甚至政府部门的持续跟进，当前国内导航领域炙手可热，导航板块领跑A股，表面看“钱途”、后续看“前景”，一片光明。我个人思考，与系统建设大投入、大步伐相比，北斗产业及规范应用尚显薄弱，缺乏国家政策、统筹机制和长期规划支持，产业体量小、用户群众小、规模不大已成为整个系统可持续发展的“短板”。当前，无论是建设者还是管理者，无论是政府部门还是行业协会，迫切需要研究分析形势、查找问题症节、顶层统筹规划、创新应用发展，从国家政策层面下功夫、求突破、打基础、谋发展。

一、北斗卫星导航应用市场面临的几个突出问题

北斗卫星导航作为一个新兴民族产业，在短时间内能从无到有、解决应急，发挥效能、服务社会，客观评价确实是表现不错、总体向好。但当前市场火热的表象下，存在一些不容忽视、缺乏统筹、发展缓慢的现象，主要有以下几个方面：
一是市场体系有点“散”。面对一个既要与GPS竞争又要国家扶持的民族卫星导航产业，虽前景充满着一片“金钱”诱惑，也面临着整个体系不完善、市场推动乏力的潜在风险。盲目跟风企业多，深入研究想真正推动北斗发展的少；盯着眼前、各自为战的企业多，目标长远、战略布局整合发展的少。特别是根据自身特点去完善市场体系、谋求自主创新的企业少。
二是产业规划有点“乱”。与很多新兴产业类似，国家一说准备大力发展北斗产业，各级政府便迅速建产业园、搞开发区，伴之以各种各样的战略合作，鱼龙混杂、真假难分。好多企业是借北斗之名以达到自身利益，表面看似风风火火、豪情满怀，但由于统筹规划不够、持续发展乏力，两三年过去了，仍然起色不大。目前真正靠北斗增值赢利的企业还是少数，这将与国家初衷、政策支持相违背。
三是统筹起点有点“低”。目前北斗卫星导航市场，研究创新应用、推动实体经济发展、真正助推传统产业结构调整的比较少，炒导航概念、搞金融风险投资、在资本市场上搞虚拟经济的比较多，多数产业园以及企业能想到的就是搞检测认证、入网注册、资源垄断等等，而没有去结合本地区的区位地理优势、承担国家战略改革试点等任务，去创新应用模式，开放行业应用，利用财税政策杠杆，推动北斗快速发展。
四是功能发挥有点“弱”。虽然当前在海洋渔业、交通运输、水文测报等方面，北斗发挥了较好地作用，但与北斗应有的功能特色来看，整体还是处于“弱”势，事关国家经济命脉安全的行业，如电力、金融、通信等重要领域目前尚没有大规模推广应用。就导航、定位、授时功能的单个设备独立运用多，而与地理信息、移动通信、互联网络、云计算、大数据等多种信息技术融合，构建全国位置服务“一张网”等方面研究较少，高端导航融合应用迫切需要关注与开发。

二、对北斗卫星导航应用发展有关政策机制的思考

针对上述现状，从做大做强北斗产业来看，当前迫切需要从国家、政府层面，加强统筹规划，确立政策引导，规范产业发展，典型示范推动，完善设施保障，确保北斗卫星导航应用又好又快发展。
（一）统一协调机制。应进一步发挥我国优势，在充分了解美国等国外先进PNT体系建设发展的基础止，研究设计适合中国特色的PNT体系。建立高层强效有力的、具有中国特色的GPNT（将地理信息与导航、定位、时间统筹考虑）领导协调机制，应尽快筹划国家层面的中国GPNT领导小组，统筹卫星导航建设、应用发展，全面负责中国GPNT体系的建设管理工作。国家要制定发布一部全面的中国GPNT法规，适时以国家颁布白皮书和主席令形式，发布北斗应用方针政策，向全球承诺公开服务，提升北斗全球知名度以及国内外用户信心，各部门各地区再制定详细的实施细则，统筹规划国家卫星导航系统应用及产业化，研究决策卫星导航推动经济社会发展的重大问题与方针战略，在集中统一领导下有序展开工作，为中国GPNT体系的管理、应用、发展提供法律依据和政策指导。
（二）规范产业发展。北斗产业发展，须先制定政策标准，搞好战略规划，以产品性价比提升产业竞争能力，以产业规模推动应用规模。一是出台产业政策。在政府层面要将北斗卫星导航产业落实到国家战略性新兴产业“十二五”发展规划和各种专项规划中，坚持政策导向，加大资金投入，聚集优秀人才，全面推进北斗卫星导航产业快速发展；在行业层面要制定、推行北斗产品技术标准、行业应用标准及统一的接口协议，规范北斗装备的生产、应用、接入、服务等环节，健全产品检测认证机制，完善北斗终端研制生产和销售的准入制度，引导市场健康发展，促进北斗系统在各个行业广泛应用。二是合理产业布局。应由政府牵头，从全国战略布局出发，规范北斗产业园区建设，组建北斗产业联盟，实现强强联合，形成实力雄厚、发展稳定的“北斗国家队”，通过优惠政策、资金投入、资源整合、聚合人才，形成产学研用一体，不断发展壮大北斗产业。政府要从政策、资金等方面扶持条件好、产品优、有发展后劲的企业，优化中型企业，淘汰小型企业，避免低水平重复和恶性竞争。 三是健全产业链。北斗应用产业链要在已基本形成芯片研发-终端制造-分理服务的上中下游模式的基础上，还要形成集成应用、导航软件、检测认证、导航图供应的横向关联的模式，以开拓行业、扩大应用、满足需求为主线，以提升运营分理服务水平为产业龙头，实现导航应用效益最大化。
（三）引导示范应用。基于位置的服务是人们永恒的需求，在信息化时代尤其如此。北斗应用没有做不到，只有想不到。各级政府要充分发挥引导作用，通过典型示范应用让北斗为国家经济建设和社会大众应用服务。一要推动北斗与国家经济命脉行业结合应用。各级政府和各个行业应从国家安全角度出发，认真分析查找本行业使用国外系统的安全隐患，出台指导意见，采取限制、禁止、主辅互备等措施，逐渐转向使用北斗上来，同时，要加大政府采购北斗装备力度，通过政策倾斜、资金扶持、税收优惠等手段，全面推进重要行业北斗导航应用，彻底消除安全隐患。二是推动北斗与节能减排监测监控结合应用。利用北斗实时短报文与位置报告功能，与移动通信、传感探测网结合，构建由环保部门牵头的全国全天候节能减排监测网，加强对重点地区、重点企业排碳、排污监测，量化评估减排情况，强化全国江河湖泊以及城市地下水质监测，精细控制，逐步实现节能减排的指标，使人们享受低碳生活。三是推动北斗与防灾减灾结合。结合北斗卫星导航功能，在全国地震、泥石流等灾害多发区构建高精度、实时的地质形变、地下水位测量监测网，通过传感监控、门限报警、辅助决策等功能，构建全国灾害预报监测网络，从而达到提高灾害预报、防灾减灾的能力。四是推动北斗与大众日常生活结合。构建平安社会已从单纯关注位置信息向关注提供位置服务转变。要发挥北斗两种体制融合的优势，通过开发增值服务，为农林渔牧生产、生命安全监控、城市社会化管理、个人生活消费提供便捷服务，北斗将走进人们日常生活，大大提高城市智慧化水平和人民群众生活质量。五是推动北斗走向国际应用。北斗应用服务走向国际是必然的发展趋势，但发展中国家的民族企业走向国际，参与全球竞争，注定是一条曲折坎坷的荆棘之路，必须按照“练好内功、部署周边、经略全球、稳中求进”的策略，采取有效措施，稳步走向国际市场。首先是国家必须大力扶持国内北斗优秀企业，让其发展壮大，初步具备国际服务能力。其次是从港澳和东南亚经济发达地区、周边友好国家开始，逐步推动国际市场布局，宣传北斗应用特色及经济效益，搞好国际应用典型示范，搭好“跳板”。最后逐步向非洲、南美等发展中国家拓展，推进北斗全球应用，与其他导航系统共同为世界和平发展作出贡献。
（四）完善基础保障。提升系统能力是加快应用发展、具备与GPS竞争优势的基本条件，应充分利用自主卫星导航系统的优势条件，率先在我国重点区域内形成优于GPS的服务能力与精度，为国内企业提供基础保障。一要通过多系统增强建设，不断提升北斗的服务能力。加紧实施北斗二号地基增强、广域增强系统建设，加快完善分米级广域实时精密定位系统建设，为“智慧城市”建设提供亚米级高精度导航保障；要整合各省市CORS系统和大陆构造环境监测网，打造全国高精度位置服务网，初步具备相当甚至优于GPS的服务能力；要利用北斗和国外系统以及现有沿海无线电导航设备有效组合，为近海船舶提供高精度导航服务；要充分发挥北斗的RDSS的优势，多频多模、兼容互通、突出特色，确保北斗在国内的广泛应用，增强国内市场的竞争优势。二要优化地面系统的运行控制策略，加强各类轨道卫星的特点规律研究，完善各类地面站协同工作机制，建立星地一体的有效管理模式；建立服务性能监测系统，实现干扰信号的实时检测和快速定位，及时发布系统可用性信息，提高预知预报能力；建设固定和移动备份主控站，增强地面系统的冗余度，提高系统的生存能力。三要改进RDSS载荷设计，研究论证全网星座搭载RDSS载荷方案，逐步实现RDSS大容量、高精度的全球服务；要加强星间链路设计，形成自主定轨能力，推进导航卫星与中继卫星、通信卫星的组合运用，提升自主运行能力；要推进卫星导航终端芯片、模块等元器件国产化进程，研制体积小、功耗低、多用途、板卡式的用户机，为各行各业提供更好的终端服务。

三、几点建议

（一）提高认识。我国卫星导航应用的理论与实践基本上与GPS同步，随着GPS的发展而发展，但对于北斗卫星导航应用的优势、特色研究较少，理论指导薄弱。个人认为，随着北斗系统的不断完善，两种体制的特色优势为国际卫星导航提供了新的卫星导航标准，对整个导航界来说，都有一个从理论创新角度重新认识北斗、研究北斗、应用北斗的过程，要对中国北斗的特色、技术体制、应用优势进行深入挖掘、深化认识，充分发挥系统潜力。要从产业化的角度，深化新兴高技术战略产业能够推动国家经济可持续发展的思想认识，从理论和实践层面归纳梳理，形成不同于甚至超越GPS的应用认识、应用理论和应用模式。
（二）加强统筹。卫星导航系统的本质特点决定了系统军民共用的特性，要把北斗应用列入国家统筹建设规划，以需求牵引应用，市场推动产业，产业促进发展，形成良性互动局面。政府引导、政策支持、市场驱动、加大投入缺一不可，国际卫星导航应用发展成败两个方面的经验都充分说明了这个问题。对于中国北斗应用，各级政府、各个行业必须高度关注整体效能，统筹产业发展，促进广泛应用，只有广大民众应用的大发展、大繁荣、大普及，才能更好地为我国自主卫星导航系统建设提供人才、资金、技术、产业的支持，系统发展才能可持续，否则将重蹈GLONASS的老路。
（三）创新模式。北斗的功能特色与体制优势决定了我们具备更优于GPS应用的潜力，迫切需要创新北斗应用模式，为国家经济发展、产业升级、结构调整等方面发挥更大的作用。个人认为，主要在室内外“无缝”导航应用、北斗终端与传感器集成应用、北斗与移动通信、互联网技术的融合应用，以及通过自主广域增强、地基增强系统建设来推动全国各行各业高精度应用等方面，形成我国独特的卫星导航应用模式，推动全球卫星导航应用走向更加普及的新时代。


作者简介：袁树友，毕业于解放军测绘学院。历任总参测绘局科技处处长，总参测绘局副局长。2007年任总参测绘局局长。2008年7月晋升为少将军衔。