中国卫星导航定位协会

《浙江省无人驾驶航空器公共安全管理规定》3月28日出台，成为全国首部规范无人驾驶航空器保障公共安全的地方性法规。江苏省人大常委会在2018-2022年立法规划中，也将小型无人驾驶航空器安全管理条例作为立法调研项目。如何通过立法给民用无人机“导航”、定向，成为备受关注的话题。

无人机“黑飞”威胁公共安全

我国是民用无人机生产和使用大国，“黑飞”问题也随之而来。厦门大学嘉庚学院人文与传播学院开设一门无人机航拍课，教师黄晓丽对无人机行业十分熟悉。在她看来，当前“黑飞”情况普遍存在，无人机失控等带来的安全隐患不容小觑。

去年5月，在北京市朝阳区某广场，一名幼童玩耍时被一架四轴无人机砸中，面部伤势严重。无人机操作者也是一名儿童，年仅14岁。

“飞手”准入门槛低，让“黑飞”影响更大范围的公共安全。2017年4月，一架无人机闯入南京禄口机场，影响14个航班，损失达数十万元；同时，成都双流机场接连发生9次无人机扰航事件，造成135个航班备降、数百个航班延误、数万旅客出行受阻。

大型活动中，“黑飞”也频频现身。今年大年初一傍晚，警方在南京秦淮灯会展区连续查获违规飞行无人机人员4人。

“多数年轻人就是为了‘酷炫’一把而已。”黄晓丽说，不少“飞手”法律和安全意识不高，现有管理规定落地也很成问题。“例如，对人员密集区的规定很模糊，不同的地方有不同部门在管，但大多数部门都搞不清楚自己怎么管。”

公安部现代警务改革研究所执行所长、省公共安全研究院执行院长殷建国认为，无人机管理的法律法规不完善，监管体系建设滞后，无人机监管涉及民航、军队、市场、公安、工信等20多个主管单位，权责不明晰，协调难度大。

生产、销售和使用等基础信息传递不畅通，也难以推动源头治理。

将无人机纳入法治“围栏”

各地各部门纷纷在无人机管理这一全新领域出台办法，试图织密法治“围栏”。

中国民用航空江苏安全监督管理局运输处负责人介绍，在生产环节，工信部等部门对无人机制造出台一些标准或指导意见；在监管环节，2017年7月，东部战区空军参谋部、省公安厅、中国民用航空江苏安全监督管理局联合发布《关于加强无人机等升空物体管理维护公共安全的通告》，中国民航局曾根据相关法律、法规和规章，以咨询通告和规范性文件方式颁布一系列关于无人机管理方面的规定；在技术手段上，民航局出台关于无人机运行方面的一些标准，推广电子围栏等技术手段。

中国民航局和国家空管委正制定《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，各地政府部门也有相关尝试。2017年7月，无锡发布《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》，这是全国首个规范民用无人机安全管理的地方政府规章。今年3月，《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》也开始施行。

对无人机的管理规定还散见于相关法律法规中。如2017年7月起施行的《江苏省民用航空条例》规定，运输机场净空保护区域内禁止放飞影响飞行安全的无人机等；有关部门应当依法加强民用无人机等“低慢小”飞行器的升空、飞行等活动的监督管理等。

浙江此次立法由省人大常委会通过，法律效力等级更高。不过，在南京航空航天大学栾爽教授看来，与美国、欧盟等相比，我国无人机立法总体缺乏顶层设计，导致各地各部门立法思想差异较大，国外无人机产业发展不如我国，但立法上有值得借鉴之处。

同时，我国无人机立法滞后于现实。殷建国举例说，当前各地都已明确划分无人机禁飞区域，且按现行规定，民用无人机使用涉及手续较多，内容繁杂，个人申请者一般难以达到准许条件，一定程度上影响我国民用无人机产业的发展。栾爽认为，无人机产业作为新业态，实现健康有序发展需要更好的法治环境，并根据实际适时调整，“比如美国起初认为民用无人机存在不安全因素，但严管之下市场都快被抢光了，对商用无人机就从严加限制走向逐步开放。”

找好宽严相济的平衡点

无人机立法，如何更适合江苏省情？

“公共安全始终是第一位的。”黄晓丽以无人机爱好者航拍这一领域为例说，通常越是专业的机构越谨慎，更倾向于通过合法程序提出申请，但面广量大的轻型无人机“飞手”管理难度很大，应当分层分类管理。殷建国建议，江苏应尽快出台法规，对民用无人机进行分类管理，规范驾驶员管理，制定明确的运行规则。栾爽还建议，学习类似美国联邦航空局统一管理民用无人机的方式，在立法中明确监管主体，把这一新兴业态管得更好。

记者了解到，从技术角度说，民用无人机管理难度和成本并不高。“但归根结底，还是市场和公共安全之间的权衡问题。”黄晓丽坦言。

栾爽表示，技术角度能做到“一刀切”，但严厉管控对蓬勃兴起的无人机行业并非好事，也与江苏大力发展通用航空产业的政策目标不符。她建议，严格执行民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定，分层分类管控危险性较高的无人机，较好地从源头管好“黑飞”问题，把该管的管起来，该放的放给市场。“比如，浙江建立无人机行业协会，既可起到行业自律作用，又可协调整合无人机企业和政府部门意见，制定更有执行力的规则，这值得江苏借鉴学习。”

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